完善我国证券监管体制的办法

1、进一步明确证券监管职责。具体来说,一是建议修改《证券法》,将债券市场和场外市场明确纳入证券市场集中统一监管体系。从国际通行做法看,目前世界各国大多对证券市场实行集中统一经营管理体制,不仅包含股票、债券、基金等证券产品,而且涵盖集中交易市场和场外交易市场。如美国《1933年证券法》所规范的证券范畴,包含任何票据、股票、债券、债务凭证、盈利分享协议下的权益证书或参与证书、以证券作抵押的作用证书等众多产品；日本《证券交易法》所定义的有价证券,系指国债证券、企业债券、股票、受益凭证等九大类证券。美国证券交易委员会不仅经营管理和控制着联邦证券交易所,而且还通过对全美证券交易商协会的控制,监督和经营管理场外证券市场。

因此,为了完善我国证券市场结构,从根本上解决多头经营管理体制对我国债券市场的消极影响,有必要修改《证券法》,将债券市场和场外市场明确纳入《证券法》规范的范围和证券市场集中统一监管体制；二是建议由国务院专门发文,进一步明确证监会与国务院有关部委尤其是地方政府之间的职责分工和合作。近年来, 一些地方政府纷纷成立了金融办、上市办等职能部门,对于培育、进展和经营管理当地资本市场具备积极作用,但同时也提出了如何进一步明确证监会及其派出机构与地方政府之间的职责分工和合作的问题。从有关法律法规和地方政府的行政职能看,其在证券市场方面紧要有两大职能:(1)培育和进展地方证券市场。包含积极支持符合条件的本地优势企业改制上市,妥善解决本地企业改制上市历程中的税收、资产权属和股权规范等问题,对上市企业重组在费用减免、债务剥离、优质资产注入和富余职工安置等方面实行协调和支持等；(2)对当地证券市场的部分事项实施经营管理。如对地方所属股份有限企业实行审批、对原法人股市场和地方证券交易中心退市企业实行监管、对非上市企业股票交易行为实行规范、对地方所属上市企业和证券期货经营机构的国有股权实行经营管理、以及对上述企业高管人员的党团组织和行政事务实行属地经营管理等。

此外,地方政府在配合证监会查处证券违法违规行为,打击非法证券期货交易行为,与证监会共同促进上市企业、证券企业建立现代企业制度,负责化解和处置当地上市企业和证券企业危机,维护证券市场稳定等方面也发挥着重要作用。

2、适当调整监管机构设置,进一步充实监管人员。首先,建议中央编办适当调整证券监管机构设置方案,把名义上的三级监管制改为二级监管制,即证监会省 (自治区、直辖市)派出机构。对一个省(自治区、直辖市)范围内有两个证管办或特派办的合二为一,派出机构的名称可统称为某省(区、市)证券监管局。为了工作方便,各省(区、市)证券监管局统一定为正局级。同时,在一些证券市场较发达、监管任务较重省份的证券监管局辖内的若干中心城市设置直属监管处,延伸监管手臂。直属监管处原则上定为正处级机构,个别监管任务特别重的也可以定为副局级机构,完全隶属于省(区、市)证券监管局,履行证券监管局赋予的职责任务。每个直属监管处可配备10--20人,其编制和经费列入所属证券监管局的总编制和经费预算。初步考虑,直属监管处履行如下职责:一是对所在地区的上市企业、证券期货经营机构及其他中介机构实施近距离监督,及时发现问题并在证券监管局的领导下参与对有关问题的查处；二是协助地方政府处理证券期货市场危机和突发事件；三是对有关地区非法证券期货经营机构的非法经营行为实行调查,并协调地方政府有关部门实施打击；四是受理有关地区的投入者及社会各方对证券违法违规行为的投诉举报,负责调解有关地区发生的一般性的证券期货纠纷；五是做好证券期货信息,了解监管对象、投入者、地方政府及有关部门对证券期货市场的意见和建议。

其次,要进一步充实监管人员。在确定人员编制时,要考虑各省(区、市)证券监管局辖区的市场规模、机构数量及分布等状况,对监管人员与市场规模的比例、监管人员与监管地域的比例等具体指标,可参照中国银监会及其派出机构的水平来确定。

3、进一步合理配置证券监管权限。一是授权监管机构采取非处罚性防范措施,变被动执法为主动执法。非处罚性的行政措施,灵活多样,程序简便,不仅可以对违规行为起到补救和预防作用,还可以降低监管成本,提高监管效率。我国监管部门目前实施的谈话提醒制度,已取得了一定成效。建议在修改《证券法》时,赋予监管机关更多诸如签发禁令、行政介入、行政执法和解、证券纠纷调解等方面的权限,使监管机关拥有行政处罚之外更灵活、更切合市场实际的监管手段。

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